En abril de 2016, la Comisión Europea presentaba su Plan de Acción sobre el IVA, bajo el título: “Hacia un Territorio Único de Aplicación del IVA en la UE – Es Hora de Decidir”. El plan, puesto en marcha hace casi tres años, cuyo objetivo fundamental es la implantación de un régimen definitivo para el comercio intracomunitario, constituye la iniciativa más importante adoptada por la Comisión Europea en materia del IVA desde la entrada en vigor, en el año 2010, del denominado “Paquete IVA”. En aquel entonces, se trataba de una modificación sustancial de las reglas del lugar de realización de las prestaciones de servicios, con el fin de adaptarlas a la nueva realidad económica caracterizada por la globalización y la innovación tecnológica.
Consciente de la enorme importancia de este tributo para el correcto funcionamiento del mercado interior y también desde el punto de vista de la recaudación, el Plan de Acción, activado por la Comisión Europea en 2016, supone una apuesta decidida por resolver, de forma definitiva, los principales problemas que plantea actualmente el impuesto. Estos problemas han llegado, incluso, a poner en duda propia la viabilidad del tributo en los últimos años.
Como bien es sabido, el Plan gira en torno a cuatro ejes fundamentales, a saber: medidas para impulso y simplificación del comercio electrónico y de apoyo a las pequeñas y medianas empresa; medidas urgentes de lucha contra el fraude; medidas para modernización de la política en materia de tipos impositivos del impuesto y, el más ambicioso de todos, medidas para un régimen definitivo de las operaciones intracomunitarias.
Cada una de estas líneas de actuación es objeto del correspondiente desarrollo normativo, a través de distintas iniciativas legislativas, que van, poco a poco, viendo la luz, impulsadas por la Comisión Europea a lo largo de estos últimos años, de acuerdo con los tiempos marcados y el calendario comprometido desde el inicio por la propia Comisión, como parte del Plan.
La Directiva (UE) 2017/2455 del Consejo, de 5 de diciembre de 2017, relativa a servicios TRTE (Telecomunicaciones, Radiodifusión, Televisión y prestados por vía Electrónica) y venta a distancia de bienes y el Reglamento de Ejecución 2017/2459, del Consejo, de esa misma fecha, también relativo a servicios TRTE, incorporan distintas medidas ya vigentes desde el pasado 1 de enero de 2019, junto con otras cuya entrada en vigor está prevista para el 1 de enero de 2021. Por su parte, todavía en fase de tramitación, la Propuesta de Directiva (UE) del Consejo, de 18 de enero de 2018, incorpora el régimen especial de las pequeñas empresas, mientras que la Propuesta de Reglamento de Ejecución del Consejo, del pasado 11 de diciembre de 2018, establece normas de aplicación de la Directiva 2017/2455 en materia de ventas a distancia, plataformas electrónicas y ventanilla única, igualmente aplicables a partir del 1 de enero de 2021.
En el ámbito de la lucha contra el fraude, se sitúa el Reglamento 2017/2454 del Consejo, de 5 de diciembre de 2017, de modificación del Reglamento (UE) 914/2010, relativo a la cooperación administrativa y la lucha contra el fraude, para intercambio electrónico e inmediato de información, debido a la ampliación de los regímenes especiales de ventanilla única y el más que previsible aumento de su utilización a partir de 2021, fecha prevista para su entrada en vigor. Igualmente, la Directiva (UE) 2018/2057 del Consejo, de 20 de diciembre de 2018, relativa a la aplicación temporal de un mecanismo generalizado de inversión del sujeto pasivo a los suministros de bienes y las prestaciones de servicios por encima de 17.500 euros, para aquellos Estados miembros cuya “Brecha” de IVA se sitúa en cinco o más puntos porcentuales por encima de la media comunitaria (no es el caso de España), cuya vigencia está inicialmente prevista hasta junio de 2022. También es el caso del Reglamento (UE) 2018/1541 del Consejo, de 2 de octubre de 2018, por el que se modifica el Reglamento 904/2010, en lo relativo a cooperación administrativa reforzada, preparatorio del régimen definitivo de las operaciones intracomunitarias, para aclarar y reforzar las tareas de Eurofisc, así como la posibilidad de inspecciones conjuntas con funcionarios de dos o más Administraciones tributarias, y la cooperación con Europol y la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF), parcialmente ya en vigor.
En el caso de la nueva política en materia de tipos impositivos del impuesto, se publicaba el 1 de enero de 2018 la Propuesta de Directiva (UE) del Consejo, por la que se modifica la Directiva 2006/112/CE, en lo relativo a los tipos impositivos del IVA, en coherencia con el nuevo régimen definitivo de los intercambios intracomunitarios, cuya tramitación se encuentra inevitablemente unida a la de este último régimen. La tan deseada, en otro tiempo, armonización de los tipos pierde en este nuevo contexto gran parte de su sentido, más allá de la necesidad de no complicar en exceso a los sujetos pasivos el cumplimiento de sus obligaciones fiscales, o de asegurar un nivel mínimo de recaudación en el ámbito de la UE.
Finalmente, en cuanto a las medidas para la instauración de un régimen definitivo de tributación de las operaciones intracomunitarias, la Propuesta de Directiva (UE) del Consejo, de 4 de octubre de 2017, primero, y la Propuesta de Directiva (UE) del Consejo, de 5 de mayo de 2018, después, sientan las bases e incorporan las necesarias modificaciones en la Directiva 2006/112 para el funcionamiento del régimen definitivo de tributación de los intercambios entre Estados miembros.
Con el fin de lograr un sistema más robusto, eficiente y menos vulnerable al fraude, el régimen definitivo del comercio intracomunitario consagra como principio el de tributación en el Estado miembro de llegada de los bienes. Sin embargo, abandona el sistema actual de entregas intracomunitarias exentas en origen y adquisiciones intracomunitarias gravadas en destino, que desaparecen como hecho imponible. Este sistema se sustituye por el de entregas intra-Unión, con IVA recaudado en origen, cuyo impuesto repercute el proveedor, aplicando el tipo impositivo correspondiente al Estado miembro de destino, mediante un sistema de ventanilla única.
A nadie escapa que la entrada en vigor del régimen definitivo, inicialmente prevista por la Comisión a partir del 1 de julio de 2022, exige un alto grado de cooperación y confianza entre los Estados miembros. De ahí que la Comisión, consciente de las dificultades que ello supone, prevea su implantación sucesiva, en dos fases, a través de la figura del denominado “sujeto pasivo certificado”, de tal forma que, durante un cierto período de tiempo, determinadas empresas, cuyo historial de cumplimiento les hace merecedoras de confianza, puedan seguir adquiriendo sin impuesto bienes en otros Estados miembros y declarando el IVA adeudado en el estado miembro de destino mediante el mecanismo de inversión del sujeto pasivo. De esta forma, se producirá una transición gradual hacia el nuevo sistema, cuya implantación total no tendrá lugar hasta que se haya logrado el grado de madurez necesario.
De una forma u otra, es claro que el régimen definitivo del comercio intracomunitario tardará aún varios años en implantarse. Continúa a día de hoy habiendo dudas entre los Estados miembros y discutiéndose aspectos tales como la complejidad que supondría, en su caso, la coexistencia de dos regímenes diferentes, o aspectos relativos a la recaudación del impuesto y transferencia de fondos entre Administraciones.
Consciente de ello, pero también de la necesidad de incorporar de forma más urgente determinadas mejoras en las reglas que actualmente rigen la tributación de los intercambios entre Estados miembros, el Consejo invitaba a la Comisión a adoptar algunas medidas de actuación en el corto plazo, que, entre tanto, ayudaran a resolver problemas concretos que actualmente se dan en el comercio intracomunitario.
Fruto de este proceso, con el fin de dar respuesta a ciertos problemas típicos del tráfico transfronterizo, el pasado 4 de diciembre de 2018, previa propuesta de la Comisión, el Consejo aprobaba, finalmente, mediante la Directiva (UE) 2018/1910 y los Reglamentos de Ejecución (UE) 2018/1909 y 2018/1912, las denominadas Soluciones Rápidas o “Quick Fixes”, en la terminología anglosajona, que serán objeto de desarrollo y explicación detallada en un próximo periscopio.
Artículo de Periscopio Fiscal y Legal
Alfonso Viejo Madrazo - Socio de Impuestos Indirectos
