En nuestro argot diario nos referimos a la fiscalidad como un todo unitario cuando, en realidad, habríamos de distinguir entre fiscalidad estatal, autonómica y local. Y si bien es cierto que esta última pasa menos desapercibida para el contribuyente, que la identifica con impuestos muy concretos como el IBI o la plusvalía municipal, no ocurre lo mismo con la financiación autonómica que, al proceder en su gran parte de la cesión en la recaudación de impuestos estatales, se confunde con la fiscalidad general a excepción de los impuestos propios que, dicho sea de paso, son residuales en términos recaudatorios, y de los impuestos sobre Sucesiones y Donaciones y sobre Transmisiones Patrimoniales que, a pesar de tratarse de impuestos estatales, su gestión, recaudación e inspección está cedida a las CCAA.
En este contexto, no hay que menospreciar el actual proceso de reforma de la financiación autonómica; proceso del que ha surgido la propuesta de lo que se denomina el “IVA colegial”, que consiste en un tramo autonómico de IVA que, de forma colegial, aprueben las distintas CCAA o, en su defecto, el Estado, tramo que significa la capacidad normativa de las CCAA de fijar tipos concretos de IVA. La propuesta, además de regresiva (y utópica), plantea problemas de orden comunitario ya que el IVA es un impuesto armonizado en el que, si bien la potestad normativa para fijar los tipos corresponde a cada Estado, está por ver si las CCAA, que no son como tales Estados miembros, pueden aprobar tipos propios aunque sea de forma colegiada.
Sin embargo, y aun siendo posible, el problema es otro muy distinto. La financiación autonómica, cuyo principal destino es sufragar el coste del grueso de los servicios propios del Estado social, parece lógico que se vincule a impuestos donde la redistribución de la riqueza opera con mayor intensidad, esto es, al IRPF, arquetipo de la progresividad y de la redistribución de la renta. Es, además, el impuesto que el ciudadano visualiza mejor como vinculado a la financiación del Estado del Bienestar y el que más se corresponde con la corresponsabilidad fiscal, rectamente entendida. No parece pues razonable que la financiación autonómica se pretenda construir sobre la regresividad del nada redistributivo IVA. Se trata, en suma, de una bomba de relojería para las CCAA.
¿Qué hacer? Pues reconducir la financiación autonómica hacia el IRPF. Y en este sentido, conviene recordar que en el Informe Lagares de febrero de 2014 ya se señalaba que “el cobro por el uso de los servicios resulta una vía de financiación eficiente para los gobiernos subcentrales, lo que nos lleva a preguntar si este mecanismo está recibiendo la suficiente atención en España. No obstante, no es fácil que esta vía de financiación genere grandes recursos por la resistencia de los consumidores y el desgaste político de quien los impone. Además, hay que tener en cuenta que muchas veces se otorga a las administraciones territoriales funciones de gasto redistributivas que no puede ser financiadas con impuestos que sigan el principio del beneficio, una cuestión que bien pudiera replantearse en el futuro”.
Sin embargo, no se trata de superponer el cobro de servicios al IRPF, sino de crear un tramo autonómico de este último impuesto destinado a financiar servicios específicos y cuyo pago se vincule al nivel de renta de cada contribuyente, tramo del que estarían exentos aquellos contribuyentes que obtuvieran una renta inferior al mínimo exento al que nos referimos en nuestra última colaboración (agosto) así como determinados supuestos como tratamientos médicos concretos; propuesta que atemoriza sin duda a los políticos por el desgaste que su impopularidad representa; pero si las prestaciones en función del nivel de renta van en aumento, parece lógico que en justa correspondencia nos acostumbremos también al pago de servicios en función del nivel de renta.
En este sentido, hay que coincidir con el propio Informe Lagares al señalar que “dado que los mecanismos de financiación de las CCAA que parecen más adecuados son los que se rigen por el principio del beneficio, resulta razonable extremar la capacidad normativa de las Comunidades respecto a la posibilidad de establecer copagos en los servicios públicos tales como la sanidad y la educación, entre otros. De hecho, podría ser útil integrar estos copagos en el modelo de financiación, de forma que se fijen unos mínimos en los copagos de todas las CCAA que sirvan para calcular sus capacidades de generar ingresos, dándoles la posibilidad de que modifiquen los tipos de copago cuyas consecuencias recaudatorias deberán asumir en exclusiva”.
Este modelo de cofinanciación, como tramo autonómico del IRPF que nosotros proponemos, permite a los ciudadanos visualizar mejor los impuestos y establecer una más justa valoración del coste-beneficio de los diferentes servicios públicos. Obliga, eso sí, a sustituir la demagogia y el populismo por un enorme poder de convicción y una nada despreciable dosis de educación tributaria, aspectos, ambos, que además de un evidente desgaste político exigen un perfil de político al que no estamos acostumbrados; financiación que se ha de cerrar con la necesaria cesión de la capacidad de recaudación de la “parte” autonómica ya que, sin cesión en la recaudación, no hay verdadera autonomía financiera. Seamos pues valientes y abordemos racionalmente y sin traumas el problema de la financiación autonómica.
Antonio Durán-Sindreu
Socio Director
Profesor de la UPF
